OPINIE. Welvaartsinfarct (Lorenzo Van Tornhaut)

WAT IS DE RVVB?

De RvVb kan je vergelijken met het Hof van Cassatie. Dit rechtscollege is de laatste stap die je kan zetten in het betwisten van beslissing omtrent een omgevings- of milieuvergunning. De RvVb zal daarbij enkel kijken naar de gevolgde procedure en niet naar de zaak ten gronde. Ze controleert of alle regels gevolgd zijn, in overweging genomen zijn en of - en dit is belangrijk - de beslissingen voldoende gemotiveerd zijn. Ze controleert m.a.w. de kwaliteit van het geleverde werk, en niet het dossier zelf.

De RvVb is met andere woorden een theoretische en bureaucratische toetsing. Het draait om het controleren en interpreteren van de spelregels en rechtspraak aan dewelke dossiers dienen te voldoen. Men vraagt daarbij dat alle mogelijke zaken die in overweging moeten worden genomen bekeken en voldoende gemotiveerd zijn. De basis van beslissingen moet waterdicht zijn, en dit blijkt in de praktijk een haast onmogelijke klus te zijn geworden. Van de ontvankelijke en behandelde dossiers doorstaan slechts 35% de toets.

Gezien de dossiers bij de RvVb het voorwerp zijn een zoveelste verzetsronde zijn het vooral de grotere en dikwijls mediagenieke dossiers. Dit zijn complexe werkstukken waar grote teams van experten en professionals aan werken. De complexiteit van die werkstukken stijgt exponentieel naarmate het dossier groter wordt. De vraag is dan hoe het komt dat dergelijke expertenteams ondanks alle middelen er niet in slagen om een dossier waterdicht te timmeren. Gezien de verzamelde denkkracht en de financiële consequenties van vernietiging kan dit haast onmogelijk aan herhaaldelijk ‘amateurisme’ te wijten zijn. Er is veel meer aan de hand.

MILLEFEUILLE AAN REGELS

De belangrijkste reden voor bovenstaande vernietigingscijfers is wat mij betreft de millefeuille aan regels, verordeningen, richtlijnen en voorschriften aan dewelke een project dient te voldoen. In het begin van de 20e eeuw waren er zo goed als geen technische regels om voor een bouwproject een vergunning te krijgen. Dit veranderde met de Wet op de Stedenbouw in 1962, en sedertdien groeide het pakket aan regelgeving alsmaar sneller aan. Getuige daarvan is het zakboekje ruimtelijke ordening dat met 1.700 pagina’s intussen het formaat van een ferme baksteen heeft, en slechts een deeltje van de puzzel is.

Vanuit de intentie om vergunningverlening te objectiveren en helderder te maken worden stedenbouwkundige, juridische en technische randvoorwaarden waar nieuwe vastgoedprojecten aan moeten voldoen jaar na jaar gedetailleerder voorgeschreven. Er heerst een juridisering in de wereld van vergunningen. Steeds meer aspecten worden, elkeen vanuit gegronde bezorgdheden, maar ook met een overdaad aan risicobeheersing, door experts en gespecialiseerde adviesinstanties vertaald in verplichte checklists en bindende voorschriften. Op elke administratieve laag (gemeente, provincie, gewest) worden verordeningen, omzendbrieven, beleidsplannen, structuurplannen, uitvoeringsplannen en decreten opgesteld en op de hoop gegooid. Gecoro’s, kwaliteitskamers en stadsateliers analyseren de subjectieve aspecten zoals architecturale kwaliteit en ‘goede ruimtelijke ordening’. Dit alles uiteraard niet zonder het gepaste verslag.

De meeste van die regels ontstaat binnen de silo van één instantie, zonder dat men daarbij rekening houdt met alle andere regels. Projecten moeten zoeken naar de overlap van mogelijkheden in deze millefeuille van voorschriften en beoordelaars; iets wat steeds moeilijker wordt. Het is alsof je een tekening moet traceren door kalkpapier. Een velletje lukt nog, maar vanaf 3–4 wordt het quasi onmogelijk zonder fouten. Afwijkingen van regels zijn in sommige gevallen mogelijk, maar deze moeten gegund worden en de verantwoordelijken voor deze afwijking moeten dat risico willen nemen.

Uiteindelijk heeft de objectivering van regels een doolhof van diensten, administraties en kwaliteitskamers gecreëerd waar een bevriende gids, de persoonlijke connectie in dat labyrint, alsnog de sleutel is tot een vlotte(re) vergunning. Weg met de neutrale transparantie. Elk extra voorschrift an sich is geen probleem, maar het aantal onderlinge relaties en interferenties stijgt exponentieel, waardoor ook de kans op fouten of tegenstrijdigheden exponentieel toeneemt.

ONDERBEMANNING ADMINISTRATIES

Vergunningen worden geanalyseerd en behandeld door omgevingsambtenaren. Veruit de meeste aanvragen worden in eerste instantie door de gemeente behandeld. Bij bepaalde drempels worden de provincie of het gewest bevoegd. Het zijn de omgevingsambtenaren die moeten controleren of de aanvraag voldoet aan de millefeuille en adviseert de politiek in haar beslissing. Dat advies is cruciaal, en moet in haar motivatie alle nodige aspecten behandelen die aan bod dienen te komen. Het is ook aan de omgevingsambtenaar om de bezwaren tegen een aanvraag te beoordelen.

Het probleem hier is dat door het subsidiariteitsbeginsel stedenbouw vooral een lokale bevoegdheid is, en omdat elke gemeente zelfstandig dossiers moet behandelen is er een schrijnend tekort is aan goed opgeleide omgevingsambtenaren. Daarom schort het vaak aan de nodige vooropleiding en heeft men niet de tijd om in de diepte dossiers te bestuderen. Toch verwachten wij dat men op een juridische en technisch sluitende wijze kleine en grote dossiers kan analyseren en daar een waterdichte motivatie voor kan schrijven, waar naderhand een team van advocaten geen enkel hiaat of tegenstrijdigheid kan in vinden. Voelt u reeds de nattigheid?

DEMOCRATISERING PROCEDURES

Dat de burger mondiger wordt is geen nieuw gegeven. Ook bij beroepsprocedures tegen genomen beslissingen inzake omgevingsvergunningen is dit het geval. De kost van het inleiden van een procedure kost slechts enkele honderden euro’s, en dankzij het digitale omgevingsloket is de inhoud van een aanvraag zeer vlot beschikbaar. Men hoeft niet langer naar het gemeentehuis te gaan om door A0’s te bladeren in de analyse van een dossier. Alles kan thuis op de tablet of laptop via inzoombare pdf’s opgeslagen en bekeken worden. Burgers organiseren zich moeiteloos dankzij facebook en ook natuurverenigingen zoals natuurpunt publiceren handleidingen om vergunningen aan te vechten en bieden hun diensten daarvoor aan.

Uiteraard is het recht van burgers om hun belangen te verdedigen van het hoogste belang. De vraag is echter of er geen evenwicht verloren is tussen het vrijwaren van de eigen rechten, en het beknotten van die van anderen. Is ‘eerst komt, eerst maalt’ niet te dominant geworden? De wasmachine wast op het moment dat u dat wil, netflix bevrijdde ons van lineaire tv en via online shoppen komt dat paar schoenen wel naar ons toe. Kunnen wij diezelfde personalisering verwachten van de invulling van de fysieke omgeving?

Die vraag stelde ‘the economist’ zich ook. Ook zij begonnen zich af te vragen of privaat eigenaarschap en het vrijwaren ervan niet vooral leidt tot ruimtelijke stilstand. In elk geval is het duidelijk dat procedures, en vernietigingen, bij de RvVb steeds frequenter worden. Vergeleken met 10 jaar geleden zal men 40% sneller naar de RvVb trekken.

EEN STORM IN EEN PORSELEINWINKEL

De millefeuille van regels, onderbemanning van overheidsdiensten en de steeds kritischere burger komen samen als een storm van onzekerheid bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Dit rechtscollege was lange tijd onderbemand, en kon de toestroom van dossiers niet aan, waardoor er een grote achterstand ontstond. Deze achterstand is door bijkomende aanwervingen intussen aan het slinken, maar de wachttijd blijft maar liefst 1,5 jaar. Die wachttijd is op zich al een serieuze streep door de rekening van de houders van de aangevochten vergunningen, en vormen een gegarandeerde straf. Aanvechters weten dit gebruiken dit graag als drukkingsmiddel.

Wanneer de RvVb een ‘verzoekschrift tot vernietiging’ ontvangt, zal men enkel kijken naar de genomen beslissing van de gemeente, deputatie of (in uitzonderlijke gevallen) de Vlaamse Regering. Ze zal daarbij de motivering, opgesteld door de onderbemande administraties, fileren en nagaan of ze correct is omgegaan met de millefeuille aan regels, adviezen en relevante rechtspraak. Ze zal zelfs, indien opgeworpen, de regels an sich aan onderzoek en analyse onderwerpen. Zij waren immers de basis van de genomen beslissing. Niet zelden sneuvelt een vergunning omdat er een fout in de opmaak van een richtlijn zat. Een vergunning verkrijgen is verworden tot het bouwen van een kaartenhuisje, waarbij elk foutje fataal kan zijn.

Er volgen na de start van een procedure bij de RvVb verschillende rondjes van juridische nota’s en replieknota’s van ‘verzoekende’ partijen, ‘verwerende’ partijen en tussenkomende partijen. Het spelletje bestaat eruit dat tegenstanders van de vergunning zoveel mogelijk aspecten opwerpen waar er de minste twijfel over zou kunnen bestaan. Dit kan gaan van oprechte bezorgdheden tot lachwekkende claims (middelen) zoals voetgangers als sluipverkeer. Elk van deze middelen dwingt ‘de houder van de vergunning’ en de ‘vergunningverlener’ tot lang verweer in de hoop dat alles hermetisch afgesloten kan blijven. En hoe complexer een dossier, hoe groter de kans dat er een claim te verzinnen is.

Zodra er één middel inhoudelijk steek houdt of onvoldoende gemotiveerd is is dit fataal voor de vergunning. De RvVb moét de vergunning vernietigen; en opleggen aan diegene die ze verleende om haar beslissing opnieuw te evalueren of beter te motiveren. De RvVb kan zelf geen redelijke afweging maken of proportionaliteit afwegen. Het is zwart of wit, er is geen grijs. Diegene die de vernietigde beslissing nam, krijgt een aantal maanden de tijd om haar beslissing te heroverwegen, waarna er een nieuwe beroepstermijn is en de carrousel na twee jaar kan herbeginnen.

Het is zelfs zo dat de RvVb veelvuldig met inhoudelijke analyse stopt zodra er een middel gegrond is en de vergunning dus vernietigd moet worden. Wegens achterstand en tijdsgebrek behandelt ze de andere middelen niet meer, en blijft dat kruit van de tegenstanders droog voor een volgend rondje. Dit werkt oneigenlijk gebruik van procedures alleen maar in de hand.

CHOLESTEROL IN DE WELVAARTSADEREN

Zo zijn we aanbeland in een situatie waar 2/3 van alle gegronde dossiers vernietigd raken. Dit is niet het gevolg van amateurisme of koppigheid van de aanvrager, maar van systematisch opdrijven van regelgeving, onderbemanning en onderfinanciering van vergunningverleners en de gewongen zwart-wit beslissingen van de RvVb. We moeten vaststellen dat de overheid amper nog in staat is om rechtsgeldige regels op te stellen of sluitende motiveringen uit te schrijven. Het geheel werkt als cholesterol in de aderen van onze welvaart. Alleen al bij de RvVb komen vernietigingen dubbel zo vaak voor als 8 jaar geleden, en dan kijken we nog niet eens naar de weigeringen op het niveau van gemeentes en deputaties.

We leven in een rechtsstaat waar burgers hun rechten moeten kunnen verdedigen. De toegang tot de rechter om deze te kunnen verdedigen, ook tegen beslissingen van een overheid, valt niet in twijfel te trekken. Dit is dan ook niet het onderwerp van deze tekst. Waar we ons als samenleving wel ernstige vragen bij moeten stellen is wat het resultaat is van het schijnbaar onvermogen van onze overheid om complexe dossiers snel en sluitend vergund te krijgen.

Een cynicus kan dit lezen als het geweeklaag van een ontwikkelaar, maar àlle maatschappelijke vraagstukken lijden hieronder. Het maakt niet uit of het gaat om woonprojecten, scholenbouw, energiecentrales, windmolens, hoogspanningslijnen, weginfrastructuur, winkelcomplexen of herbestemming van erfgoed. Er is aan brede maatschappelijk uitdagingen geen gebrek, en de belangrijksten onder hen hebben nieuwe infrastructuur broodnodig. Gespecialiseerde advocaten omgevingsrecht zeggen me letterlijk “begin niet aan grote dossiers”, en omgevingsambtenaren vertellen me dat hun job haast onwerkbaar is geworden. Dit kan onmogelijk het gewenste beleidsresultaat zijn. Dit is het soort van stilstand dat op lange termijn zorgt voor een algemeen welvaartsinfarct.

Lorenzo Van Tornhaut is ir.-architect, ondernemer, projectontwikkelaar en gastprofessor aan de  KU Leuven. Dit opiniestuk verscheen eerder op Medium.com.